A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
UNO CHAPECÓ
2010
A Política ambiental brasileira no contexto histórico
Para uma noção da política brasileira relativa ao ambiente, precisa-se situar a questão ambiental na história contemporânea.
Os cinco séculos que medeiam entre a descoberta do Novo Mundo e o acaso do século XX foram marcados pelo crescente e cada vez mais rápido domínio do homem europeu sobre o orbe terrestre.
Marcas do século XX são a concentração da população nas cidades, a elevação do nível econômico de grande parte da população, a produção intensiva de bens de consumo e o descarte precoce de bens usados.
O sistema socioeconômico leva à exploração predatória dos recursos naturais, renováveis ou não, e a geração de grande quantidade de resíduos de toda natureza.
O homem assustou-se em Hiroshima e Nagasaki com seu próprio poder e como aprendiz de feiticeiro. Passam a ser notícia vários desastres ecológicos e afinitude de recursos naturais começa a ameaçar o mito do desenvolvimento econômico a qualquer preço. É o caso da crise do petróleo.
Nasce o movimento ambientalista, pugnando pela preservação do ambiente e contra todo gênero de poluição. A defesa do meio ambiente e o crescimento econômico são vistos como excludentes e inconciliáveis. A oposição entre crescimento econômico consumista e a defesa do meio ambiente marca a segunda metade do século XX e o limiar deste novo século.
A oposição entre crescimento econômico e a proteção ambiental tem íntima conexão com a oposição entre sociedades ricas e sociedades pobres: o conflito social que marca estes novos tempos, polarizado emblematicamente entre Norte e Sul. Nas sociedades mais ricas, fortes segmentos da comunidade organizada têm consciência ambiental e exigem legislação adequada à proteção do meio ambiente, no seu próprio território e em outras partes do mundo. Nas mais pobres, prevalece o domínio político das elites econômicas que enriqueceram a custa da exploração predatória dos recursos naturais.
No Brasil, evidencia-se entre as regiões mais desenvolvidas, do sul e sudeste, e as mais pobres, do norte e nordeste.
Feitas essas considerações históricas, analisemos a questão ambiental no Brasil.
Em Estocolmo, 1972, o Brasil expressou a oposição entre o Norte, rico e já preocupado com a proteção ambiental, e o Sul, pobre e preocupado com seu enriquecimento. Na mesma década os estados de São Paulo e Rio de Janeiro editaram leis e instituíram órgãos para controlar a poluição, notadamente das águas e do ar. O Governo Federal, em pleno regime autoritário, respondeu com um decreto-lei, proibindo Estados e Municípios de interditar indústrias, reservando esse ato ao Presidente da República.
No início da década de 80 dispôs sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação. Essa lei incorporou e aperfeiçoou normas estaduais já vigentes e instituiu o Sistema Nacional do meio Ambiente, integrado pela União, Estados e Municípios, e atribuiu aos Estados à responsabilidade maior na execução das normas protetoras do meio ambiente.
Os Estados mais industrializados assumiram essa responsabilidade e, alem disso, estabeleceram normas próprias. O estado de São Paulo, de modo especial, instituiu varias áreas protegidas, com restrições ao uso do solo. Porém, outros estados adotaram a superada posição do nosso país em Estocolmo e continuam preferindo o crescimento econômico sem restrições ambientais, embora não ousem dize-lo. Isso tem provocado o êxodo de indústrias insalubres de São Paulo para outros Estados.
Municípios pouco industrializados têm-se oposto às restrições ambientais impostas às atividades que causem impactos ambientais. Tudo isso dificulta a formação de uma Política Ambiental de caráter nacional. Não existe um efetivo plano de ação governamental integrando a União, os Estados e os Municípios, visando preservação do meio ambiente.
Diga-se, bem a verdade, que o planejamento ambiental, isolado do planejamento econômico e social, é irreal. O meio ambiente é um bem essencialmente difuso e engloba todos os recursos naturais. Por isso mesmo, o planejamento do uso desses recursos deve considerar todos os aspectos envolvidos: os econômicos, os sociais e os ambientais. Não é possível planejar o uso de qualquer desses recursos apenas sob o prisma econômico-social ou somente sob o aspecto da proteção ambiental.
A estrutura do Sistema Nacional do Meio Ambiente
O Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, criado pela Lei 6.938/81, é formado pelo conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público incumbido da proteção do ambiente, constituindo-se grande arcabouço institucional de gestão ambiental no Brasil. A simples menção da adoção de um sistema para fundamentar a tutela administrativa indica que, a semelhança dos sistemas cibernéticos, há muitas entradas e saídas referentes à gestão ambiental.
O Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama- é, de direito e de fato, uma estrutura político-administrativo oficial, governamental, ainda que aberta à participação de instituições não governamentais, através dos canais competentes.
Constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas Fundações instituídas pelo Poder Públicos, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:
I – Órgão superior
II – Órgão Consultivo e deliberativo: o conselho Nacional do Meio Ambiente-Conama
III – Órgão Central: o Ministério do Meio Ambiente
IV – Órgão Executor: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-Ibama
V – Órgãos Setoriais
VI – Órgãos Seccionais
VII – Órgãos Locais
O Sisnama não pode exercer a tutela administrativa do ambiente.
DIREITO DO AMBIENTE
Sentido da expressão meio ambiente
No conceito jurídico de meio ambiente mais em uso podemos distinguir duas perspectivas principais: uma estrita e outra ampla.
– Numa visão estrita, o meio ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e as relações com e entre os seres vivos.
– Numa concepção ampla, o meio ambiente abrange toda a natureza original e artificial, assim como os bens culturais correlatados. Nessa perspectiva ampla, o meio ambiente seria a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as usas formas.
Conceito de Direito do Ambiente
O direito do ambiente, considerando-o como o complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, posa afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações. A missão do Direito do Ambiente é conservar a vitalidade, a diversidade e a capacidade de suporte do planeta Terra, para usufruto das presentes e futuras gerações.
Autonomia do Direito do Ambiente
O Direito do Ambiente conta com princípios próprios, com assento constitucional e com um regramento infraconstitucional complexo e moderno. Trata-se de uma disciplina jurídica de acentuada autonomia, dada à natureza especifica de seu objeto – ordenação da qualidade do meio ambiente com vista a uma boa qualidade de vida que não se confunde nem mesmo se assemelha com o objeto de outros ramos do Direito.
– O direito Ambiental mantém estreitas relações com o Direito Constitucional, derivadas da hegemonia que cabe a essa disciplina sobre as demais.
– Com o Direito Penal, pois varias agressões praticadas contra o ambiente configuram delitos punidos por vários diplomas legais, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
– Do Direito Tributário também recebe subsídios, na medida em que se presta, através do tributo, a estimular as condutas não-poluidoras e desestimular as poluidoras.
– Com o Direto Processual, dele haurindo mecanismos de responsabilização, perante o Poder Judiciário, dos agressores do ambiente.
– No Direito Civil vai buscar regras de tutela ambiental, como, aquelas ligadas ao Direito de vizinhança.
– Com o Direito Internacional se entrosa, já que a globalização dos problemas ambientais enseja, cada vez mais, a assinatura de tratados e convenções destinados a regrar o comportamento das nações em defesa do ambiente planetário.
A LEGISLAÇÃO AMBIENTAL
A legislação ambiental no Brasil
No Brasil, as primeiras formulações legislativas disciplinadoras do meio ambiente vão ser encontradas na legislação portuguesa que aqui vigorou até o advento do Código Civil, em 1916.
O primeiro passo encetado pelo legislador brasileiro para a tutela jurídica do meio ambiente coincide, portanto, com a edição do Código Civil de 1916, que elencou várias normas de colorido ecológico destinadas à proteção de diretos privados na composição de conflitos de vizinhança.
Os marcos mais importantes
A partir da década de 1980 é que a legislação sobre a matéria passou a desenvolver-se com maior consistência e celeridade. É que o conjunto das leis até então não se preocupava em proteger o meio ambiente de forma específica e global, dele cuidando de maneira diluída, e mesmo casual, e na exata medida de atender sua exploração pelo homem.
Dos quatros marcos mais importantes dessa postura recente do ordenamento jurídico na busca de respostas ao clamor social pela imperiosa tutela do ambiente.
– O primeiro é o da edição da Lei 6.938, de 31/08/1981, trouxe para o mundo do Direito o conceito de meio ambiente, como objeto específico de proteção em seus múltiplos aspectos.
– O segundo marco coincide com a edição da Lei 7.347, de 24/07/1985, que disciplinou a ação civil pública como instrumento processual específico para a defesa do ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, e que possibilitou que a agressão ambiental finalmente viesse a tornar-se um caso de Justiça.
– O terceiro marco prontifica em 1988, com a promulgação da Constituição brasileira, onde o progresso se fez notável, na medida em que a Magna Carta deu ao meio ambiente uma disciplina rica, dedicando à matéria um capítulo próprio em um dos textos mais avançados em todo o mundo.
– O quarto é representado pela edição da Lei 9.605, de 12/02/1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Dita lei, conhecida como Lei dos Crimes Ambientais, representa significativo avanço na tutela do ambiente, por inaugurar uma sistematização das sanções administrativas e por tipificar organicamente os crimes ecológicos.
Um Código de Meio Ambiente para o Brasil
O Direito Ambiental precisa tornar-se claro, acessível, certo, coerente.
O meio ambiente carece de uma instrumentação de alto nível quanto à qualidade do texto legislativo, assim como:
DANO AMBIENTAL
Conceito
A devastação do ambiente é um fenômeno que acompanha o homem desde os primórdios de sua história.
Podemos dizer que dano ambiental é a lesão aos recursos ambientais, com conseqüente degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida.
Ao falar em lesão aos recursos ambientais, estamos nos referindo, na linha do disposto no art. 3º, V, da Lei 6.938/81, não só aos meros recursos naturais, mas também aos elementos da biosfera.
Classificação
Pela conformação que o Direito dá ao dano ambiental, pode mos distinguir:
– O dano ambiental coletivo, causado ao meio ambiente globalmente considerado, em sua concepção difusa, como patrimônio coletivo;
– O dano ambiental individual, sofrido pelas pessoas e seus bens. Aquele, quando cobrado, tem eventual indenização destinada a um Fundo, cujos recursos serão alocados à reconstituição dos bens lesados. Este, diversamente, dá ensejo à indenização dirigida à recomposição do patrimônio individual das vítimas.
Características
O dano ambiental tem características próprias, que acabam por orientar o tratamento que as várias ordens jurídicas a ele conferem.
– Em primeiro lugar, o dano ambiental se caracteriza pela pulverização de vítimas. O dano ambiental afeta, necessariamente, uma pluralidade difusa de vítimas, mesmo quando alguns aspectos particulares da sua danosidade atingem individualmente certos sujeitos.
– Em segundo lugar, o dano do ambiente é de difícil reparação. Daí que o papel da responsabilidade civil, especialmente, quando se trata de mera indenização, é sempre insuficiente.
– Finalmente, o dano ambiental é de difícil valoração. Ou seja, mesmo que levado avante esforço reparatório, nem sempre é possível, no estágio atual do conhecimento, o cálculo da totalidade do dano ambiental.
Formas de reparação
A Lei 6.938/81 dispõe que a Política Nacional do Meio Ambiente visará a imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados.
Há duas formas principais de reparação do dano ambiental:
– A recuperação natural ou o retorno ao status quo ante,
– A indenização em dinheiro. Não estão elas hierarquicamente em pé de igualdade.
A modalidade ideal – e a primeira deve ser tentada, mesmo que mais onerosa – de reparação do dano ambiental é a reconstituição ou recuperação do meio ambiente agredido, cessando-se a atividade lesiva e revertendo-se a degradação ambiental.
A regra é buscar por todos os meios razoáveis ir além da indenização em seqüência ao dano, garantindo-se, ao contrario, a fruição do bem ambiental.
Apenas quando a reconstituição não seja viável – fática ou tecnicamente- é que se admite a indenização em dinheiro. Essa – a reparação econômica- é, portanto, forma indireta de sanar a lesão.
REAÇÃO DO DIREITO À DANOSIDADE AMBIENTAL
A atuação do Direito do Ambiente
O Direito do Ambiente tem três esferas básicas de atuação:
– A preventiva;
– A reparatória;
– E a repressiva.
A reparação e a repressão ambientais representam atividades menos valiosas, que a prevenção. Aquelas cuidam do dano já causado. Na prevenção, há ação inibitória. Na reparação, remédio ressarcitório.
Responsabilidade administrativa
Na esfera administrativa, o Estado, através do poder de polícia que lhe é inerente, busca a conjuração do dano ambiental através de instrumentos preventivos e repressivo.
O instrumento de tutela preventiva, por excelência, é o licenciamento ambiental, que é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas aplicáveis ao caso.
Esta fase, de emissão de licença, desdobra-se em:
– Licença prévia
– Licença de instalação
– Licença de operação.
No aspecto repressivo, as sanções administrativas figuram entre as mais importantes expressões do poder de polícia conferido à Administração pública.
De acordo com o art. 72 da Lei 9.605/98 e art. 2º do dec. 3.179/99, são previstas as seguintes sanções aos infratores:
I – Advertência;
II – Multa simples;
III – Multa diária;
IV – Apreensão de animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V – Destruição ou inutilização do produto;
VI – Suspensão de venda e fabricação do produto;
VII – Embargo de obra ou atividade;
VIII – Demolição de obra;
IX – Suspensão parcial ou total da atividade;
X – Restritivas de direito, que compreendem:
a) Suspensão de registro, licença, permissão ou autorização;
b) Cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização;
c) Perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
d) Perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento, em estabelecimentos oficiais de crédito;
e) Proibição de contratar com a administração pública, pelo período de até três anos.
XI – Reparação dos danos causados.
Responsabilidade civil
No Direito comum, o regime da responsabilidade extracontratual ou aquiliana de aplicação geral é o da responsabilidade subjetiva, fundada na culpa ou dolo do agente causador do dano.
Na legislação especial, ao contrário, o dano ambiental é regido pelo sistema da responsabilidade objetiva, fundada no risco, que prescinde por completo da culpabilidade do agente e só exige, para tornar efetiva a responsabilidade, a ocorrência do dano e a prova do vínculo causal com a atividade. No regime da responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco da atividade, para que se possa pleitear a reparação do dano, basta a demonstração do evento danoso e do nexo de causalidade.
A adoção, pela lei, da teoria do risco da atividade, da qual decorre a responsabilidade objetiva, traz como conseqüências para que haja o dever de indenizar:
– A prescindibilidade de investigação da culpa, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade;
– A irrelevância da licitude da atividade, pois apenas a potencialidade de dano que a atividade possa trazer aos bens ambientais é que será objeto de consideração;
– A inaplicação das causas de exclusão da responsabilidade civil, já que não se discute a subjetividade do agente, sobrevindo a responsabilidade indenizatória pelo só fato de existir a atividade da qual adveio o prejuízo.
Responsabilidade penal
O Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, na sua concepção moderna, é um dos direitos fundamentais da pessoa humana, o que, por si só, justifica o sancionamento penal das agressões contra ele perpetradas, como estrema ratio. Em outro modo de dizer, ultima ratio da tutela penal ambiental significa que esta é chamada a intervir somente nos casos em que as agressões aos valores fundamentais da sociedade alcancem o ponto do intolerável ou sejam objetos de intensa reprovação do corpo sociais.
Os riscos globais, a extinção de espécies animais e vegetais, assim como a satisfação de novas necessidades em termos de qualidade de vida deixa claro que o fenômeno biológico e suas manifestações sobre o planeta estão sendo perigosamente alterados. E as conseqüências desse processo são imprevisíveis, já que as rápidas mudanças climáticas, (…) a menor diversidade da espécie fará com que haja menor capacidade de adaptação por causa da menor viabilidade genética e isto estará limitando o processo evolutivo, comprometendo inclusive a viabilidade de sobrevivência de grandes contingentes populacionais da espécie humana.
Se o Direito Penal é, de fato, ultima ratio, na proteção de bens individuais com mais razão impõe-se sua presença quando se está diante de valores que dizem respeito a toda a coletividade, já que estreitamente conectados à complexa equação biológica que garante a vida humana no planeta.
Sustentava-se que só o ser humano, pessoa física, podia ser sujeito ativo de crime, por estar a responsabilidade penal, no sistema brasileiro, assentada na imputabilidade, definida como conjunto de condições pessoais que dão ao agente capacidade para lhe ser juridicamente imputada a prática de um fato punível. A imputabilidade exige do autor, no momento da prática delitiva, plena capacidade de entender o caráter ilícito do fato e de determinar-se de acordo com esse entendimento.
Seguindo tendência do Direito Penal moderno de se superar o caráter meramente individual da responsabilidade penal ate então vigente, e o legislador brasileiro erigiu a pessoa jurídica à condição de sujeito ativo da relação processual penal. O intento do legislador, como se vê, foi punir o criminoso certo e não apenas o mais humilde. O verdadeiro delinqüente ecológico não é a pessoa física, mas a pessoa jurídica que, quase sempre, busca o lucro como finalidade precípua, e para há qual pouco interessam os prejuízos em curto e longo prazos causados à coletividade, bem como pouco importa que a saúde da população venha a sofrer com a poluição.
A personalidade da pessoa jurídica não inclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato, na medida em que a empresa, por si mesma, não comete crimes.
Não cabe mais, diante da expressa determinação legal, entrar no mérito da velha polêmica sobre a pertinência da responsabilidade penal das pessoas jurídicas. Melhor será exercitar e buscar os meios mais adequados para a efetiva implementação dos desígnios do legislador, o jurista não pode esperar por um Direito ideal. Ele deve trabalhar com o Direito existente, em busca de soluções melhores.
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